Il Tar Toscana aveva sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 14, comma 2, lettera c), della legge della Regione Toscana n. 66/2008 (Istituzione del fondo regionale per la non autosufficienza).

La succitata disposizione contrasterebbe, secondo il giudice remittente, con l’art. 3, comma 2 ter, del d.lgs. n. 109/1998, che imponendo di evidenziare la situazione economica del solo assistito, anche in relazione alle modalità di compartecipazione al costo della prestazione a favore di soggetti ultrasessantacinquenni con handicap permanente grave, accertato dalle aziende sanitarie locali, costituisce un livello essenziale delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali la cui garanzia costituzionale è preordinata ad assicurare un nucleo essenziale di diritti in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, essendo ammesse differenziazioni, purchè “in melius”, nei diversi contesti regionali.

La Corte, nella sentenza qui commentata, premettere che l’art. 14, comma 1, della legge regionale n. 66/2008 impugnata, prevede che in via transitoria, in attesa della definizione dei livelli essenziali di assistenza sociale (LIVEAS) e del loro relativo finanziamento, sono previste forme di compartecipazione da parte della persona assistita ai costi delle prestazioni non coperti dai livelli essenziali di assistenza sanitaria, secondo livelli differenziati di reddito e patrimoniali definiti da apposito atto regionale di indirizzo, tenendo conto dei principi in materia di indicatore della situazione economica equivalente (ISEE), di cui al decreto legislativo n. 109/1998.

Il comma 2 dello stesso art. 14, indica i criteri generali ai quali deve attenersi il richiamato atto di indirizzo, ed a tal fine, alla lettera b), dispone che “nel caso di prestazioni di tipo residenziale, oltre alla situazione reddituale e patrimoniale della persona assistita, determinata secondo il metodo ISEE, sono computate le indennità di natura previdenziale e assistenziale percepite per il soddisfacimento delle sue esigenze di accompagnamento e di assistenza»; e, alla lettera c), prevede che «nel caso di cui alla lettera b) la quota di compartecipazione dovuta dalla persona assistita ultrasessantacinquenne è calcolata tenendo conto altresì della situazione reddituale e patrimoniale del coniuge e dei parenti in linea retta entro il primo grado”.

La Corte evidenzia che la prospettazione del giudice remittente si fonda sul presupposto che la disposizione dell’art. 3, comma 2 ter, del decreto legislativo n. 109/1992, costituisce, anche in assenza del previsto d.P.C.M., che non è ancora stato emanato, un livello essenziale delle prestazioni relative ai servizi sociali a favore degli anziani non autosufficienti e delle altre categorie protette ivi indicate.

Tale interpretazione era stata fatta propria, per altro, anche dal Consiglio di Stato, nella sentenza n. 1607/2011 ed in altre pronunce, nelle quali i giudici amministrativi avevano affermato proprio l’immediata applicabilità della citata norma statale, anche in assenza dell’adozione del d.P.C.M. previsto dalla medesima disposizione per la sua attuazione.

Il presupposto interpretativo succitato, a parere della Corte Costituzionale, deve ritenersi, invece, errato.

Quella di “evidenziare la situazione economica del solo assistito”, cui si riferisce la disposizione statale in esame, costituisce, infatti, secondo la Corte, solo una delle finalità del d.P.C.M. ivi previsto, accanto a quella di “favorire la permanenza dell’assistito presso il nucleo familiare di appartenenza” e le due finalità possono, almeno parzialmente, divergere tra loro, dal momento che la previsione di una compartecipazione ai costi delle prestazioni di tipo residenziale, da parte dei familiari, può costituire un incentivo indiretto che contribuisce a favorire la permanenza dell’anziano presso il proprio nucleo familiare.

La Corte evidenzia che il contenuto del d.P.C.M. avrebbe dovuto specificare le modalità di attuazione dei principi e dei criteri indicati dall’art. 3, comma 2 ter, operando le scelte coerenti con le indicate finalità, idonee ad individuare “i limiti” entro i quali le norme del decreto legislativo n. 109/2009 avrebbero dovuto applicarsi. Il succitato decreto, oltre a fissare le norme sul metodo di calcolo della situazione economica equivalente, avrebbe dovuto procedere all’individuazione delle prestazioni sociali comprese “nell’ambito di percorsi assistenziali integrati di natura sociosanitaria, erogate a domicilio o in ambiente residenziale, a ciclo diurno o continuativo”, nonché a meglio definire, sotto un profilo soggettivo, le molteplici categorie dei destinatari delle prestazioni: esse comprendono, infatti, i soggetti con handicap permanente grave, ai sensi dell’art. 3, comma 3, della legge n. 104/1992, accertato in base all’art. 4 della stessa legge, “ed i soggetti ultrasessantacinquenni la cui non autosufficienza fisica o psichica sia stata accertata dalle aziende sanitarie locali”.

Secondo la Corte, pertanto, la qualifica di livello essenziale delle prestazioni in materia di assistenza sociale, affermata dal giudice remittente in riferimento all’art. 3, comma 2 ter, non trova conferma dall’esame letterale di tale disposizione, che appare, invece, una norma contenente principi e criteri direttivi da attuarsi nel successivo decreto allo scopo di perseguire diverse finalità, tra le quali quella di “evidenziare”, in determinati casi, la situazione economica del solo assistito ai fini del calcolo dell’ISEE.

Non può neppure ritenersi, per altro, a giudizio della Corte, che il perseguimento di tale finalità implichi necessariamente che la “evidenziazione” della situazione del solo assistito ai fini del calcolo dell’ISEE, avrebbe dovuto realizzarsi in termini identici per tutte le prestazioni e per tutte le categorie cui si è fatto riferimento.

La Corte, nella sentenza qui commentata, ribadisce inoltre quanto già affermato in altre pronunce, ovvero che l’attribuzione allo Stato della competenza esclusiva e trasversale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., “si riferisce alla determinazione degli standard strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e sociali,(che) devono essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto” e che “questo titolo di legittimazione dell’intervento statale è invocabile in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione” (ex plurimis, sentenze Corte Cost. n. 203 del 2012, n. 322 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008).

Nel caso di specie, secondo la Corte, il contenuto della norma statale risulta carente proprio nell’individuazione specifica delle prestazioni da erogare, limitandosi a rinviare ad un successivo decreto le scelte in ordine al perseguimento delle finalità sopra indicate, tra le quali quella di “evidenziare”, per determinate prestazioni, la situazione economica del solo assistito.

A giudizio della Corte il fatto che lo Stato non abbia organicamente esercitato la propria competenza ex art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., nella materia dei servizi sociali, risulta confermata dall’esame dell’evoluzione della legislazione nell’ultimo quindicennio.

Successivamente al decreto legislativo n. 109/1998, è stata, infatti, approvata la prima legge quadro in materia (l. n. 328/2000), adottata nella vigenza del precedente assetto costituzionale, nel quale la materia della “beneficenza pubblica”, poi ridefinita “servizi sociali” dall’art. 128 del d.lgs. n. 112/1998, rientrava tra quelle nelle quali le Regioni avevano competenza legislativa concorrente.

La legge quadro indicava, tra l’altro, i principi fondamentali della materia, le funzioni rimesse allo Stato, alle Regioni ed agli enti locali, le fonti di finanziamento del sistema e, all’art. 18, istituiva il piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali quale strumento di programmazione per individuare, con cadenza triennale, i principi e gli obiettivi della politica sociale. In particolare, al piano era rimessa anche l’indicazione delle “caratteristiche e dei requisiti delle prestazioni sociali comprese nei livelli essenziali previsti dall’art. 22” della stessa legge quadro, che, a sua volta, delimitava le aree nel cui ambito specificare gli interventi costitutivi dei livelli essenziali delle prestazioni.

Evidenzia la Corte, che il descritto sistema di programmazione ebbe, tuttavia, solo temporanea attuazione con l’adozione del piano nazionale per gli anni 2001-2003, approvato con il d.P.R. 3 maggio 2001, in quanto venne profondamente modificato dalla riforma costituzionale introdotta dalla legge costituzionale n. 3/2001, che ha conferito alle Regioni competenza legislativa di tipo residuale nella materia dei servizi sociali.

Pertanto, tutte le attività, come quella in esame, “relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario”, rientrano nel più generale ambito dei servizi sociali attribuito alla competenza legislativa residuale delle Regioni (sentenze Corte Cost. n. 121 del 2010, n. 124 del 2009, e n. 287 del 2004).

Il mutamento del quadro costituzionale nella materia dei servizi sociali, ha avuto l’ulteriore effetto, secondo la Corte, di non consentire, nel periodo successivo alla riforma di cui alla legge costituzionale n. 3/2001, l’adozione degli strumenti di programmazione previsti dalla legge quadro n. 328/2000.

In particolare, l’attribuzione della competenza legislativa residuale alle Regioni nella materia qui considerata preclude allo Stato di fissare i principi fondamentali della materia, e di indicare gli obiettivi della programmazione, come era invece previsto dalla legge n. 328/2000, approvata in una fase nella quale la materia in esame rientrava tra quelle di competenza concorrente tra Stato e Regioni.

L’esigenza di adeguare l’ordinamento al nuovo assetto costituzionale, sottolinea la Corte, è stata evidentemente alla base dell’approvazione dell’art. 46, comma 3, legge n. 289/2002. Questa norma, al fine di predisporre uno strumento per l’adozione dei livelli essenziali delle prestazioni nella materia dei servizi sociali, ha disciplinato ex novo la procedura per la loro approvazione, indicando i vincoli posti dalla finanza pubblica, il potere di proposta rimesso al Ministro del lavoro e delle politiche sociali, il concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, e l’intesa con la Conferenza unificata. E’ stata così riformata la precedente regolamentazione prevista dalla legge n. 328/2000, dal momento che la natura della nuova competenza regionale, di tipo residuale e non più concorrente, risulta incompatibile con la previsione di un piano statale nazionale e con l’indicazione da parte dello Stato dei principi e degli obiettivi della politica sociale, nonché delle “caratteristiche e dei requisiti delle prestazioni sociali comprese nei livelli essenziali” (art. 18, comma 3, lettera a) della legge n. 328 del 2000).

Invero, la nuova disciplina per l’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni nella materia in esame è rimasta inattuata nel periodo considerato e questa carenza trova esplicita conferma, secondo la Corte, sia nella normativa della Regione Toscana, sia in quella di altre Regioni.

L’assenza di un’organica disciplina dei LIVEAS è anche indirettamente confermata, sottolinea la Corte, dalle progressive riduzioni degli stanziamenti relativi al Fondo per le non autosufficienze, istituito dall’art. 1, comma 1264, della legge n. 296/2006, che hanno comportato, per le Regioni, la necessità di intervenire al fine di rendere compatibili tali riduzioni con l’esigenza di garantire le prestazioni sociali in oggetto al più ampio numero possibile di anziani non autosufficienti, in attesa della determinazione dei LIVEAS.

Nelle more del presente giudizio è intervenuta, per altro, la disposizione di cui all’art. 5 del decreto legge n. 201/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214/2011, il quale ha previsto che, con d.P.C.M, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, si proceda alla revisione delle “modalità di determinazione e [dei] campi di applicazione dell’indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) al fine di: adottare una definizione di reddito disponibile che includa la percezione di somme, anche se esenti da imposizione fiscale, e che tenga conto delle quote di patrimonio e di reddito dei diversi componenti della famiglia nonché dei pesi dei carichi familiari, in particolare dei figli successivi al secondo e di persone disabili a carico; migliorare la capacità selettiva dell’indicatore, valorizzando in misura maggiore la componente patrimoniale sita sia in Italia sia all’estero, al netto del debito residuo per l’acquisto della stessa e tenuto conto delle imposte relative; permettere una differenziazione dell’indicatore per le diverse tipologie di prestazioni”.

Tuttavia, afferma la Corte, tale disposizione di riforma complessiva dell’ISEE non ha ancora trovato attuazione mediante l’adozione del previsto d.P.C.M., e non può avere alcuna incidenza nel giudizio a quo.

Per inciso si evidenzia che, la Corte nella sentenza n. 297/2012 depositata lo stesso giorno di quella qui commentata, ha affermato che la determinazione dell’ISEE, delle tipologie di prestazioni agevolate, delle soglie reddituali di accesso alle prestazioni e, quindi, dei LIVEAS incide in modo significativo sulla competenza residuale regionale in materia di servizi sociali e, almeno potenzialmente, sulle finanze della Regione, che sopporta l’onere economico di tali servizi e pertanto, richiede la ricognizione delle situazioni locali e la valutazione di sostenibilità finanziaria, tramite acquisizione di dati di cui gli enti erogatori delle prestazioni dispongono in via prioritaria. Nella sentenza succitata (n. 297/2012) la Corte, conseguentemente, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del primo e secondo periodo dell’unico comma dell’art. 5 del decreto legge n. 201/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214/2011, nella parte in cui non prevedono che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ivi menzionato sia emanato “d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281”.

Nel caso di specie, al contrario, la Corte Costituzionale ha giudicato non fondata la questione sollevata dal Tar Toscana, poiché deve escludersi che la norma di cui all’art. 3, comma 2 ter, del decreto legislativo n. 109/1998, costituisca un livello essenziale delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, idoneo a vincolare le Regioni ai sensi dell’ art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., nella materia di competenza legislativa residuale relativa ai servizi sociali.

Avvocato Sabrina Cestari